位于黔桂交界的大苗山深處的烏英屯舉行村民大會,兩省區(qū)村民共同商討苗寨發(fā)展振興計劃。新華社記者 黃孝邦攝
西部地區(qū)目前仍處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段,不能簡單照搬東部發(fā)達地區(qū)的大規(guī)模集中式城鎮(zhèn)化模式,也不能簡單追求提高城鎮(zhèn)化水平,應(yīng)當在充分考慮國家發(fā)展大局的前提下,克服發(fā)展內(nèi)生動力不足問題,突破傳統(tǒng)發(fā)展路徑依賴,因地制宜,尋找到西部城鎮(zhèn)化發(fā)展的獨特之路
國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點作為推進我國新型城鎮(zhèn)化工作的重要抓手,也是引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化改革創(chuàng)新的重要載體。2017年9月至10月,清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院工作組,對我國西部9省區(qū)14個第一批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點開展了調(diào)研評估工作。通過調(diào)研可以發(fā)現(xiàn),西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率要落后于東部地區(qū),但發(fā)展速度要快于東部地區(qū),目前仍處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段。
西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的環(huán)境有特殊性,主要表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境相對脆弱、資源環(huán)境差異大、區(qū)域發(fā)展不平衡、老少邊窮地區(qū)多、地方財政收入不足、屬于人口凈流出地區(qū)等。西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化任務(wù)的側(cè)重點也有別于東部地區(qū),即解決三個“1億人”問題當中的“引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”。
因地制宜亮點不斷
西部各改革地區(qū)結(jié)合地區(qū)特殊性,形成了一批在特定地區(qū)值得推廣的亮點經(jīng)驗
結(jié)合西部地區(qū)特殊自然地理環(huán)境、經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展條件,各試點地區(qū)因地制宜,在生態(tài)敏感地區(qū)統(tǒng)籌保護與發(fā)展、貧困地區(qū)因地制宜脫貧致富、“以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)”的產(chǎn)城融合等領(lǐng)域也進行了積極探索,形成了一批在特定地區(qū)值得推廣的特色亮點經(jīng)驗。
推進以人為核心的城鎮(zhèn)化,解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題的同時,注重讓其融入城鎮(zhèn)。比如重慶市主動、綜合、系統(tǒng)地部署公租房規(guī)劃、建設(shè)和管理工作,打破城鄉(xiāng)、地域和戶籍限制,將進城穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和轉(zhuǎn)戶居民納入保障范圍。
城鄉(xiāng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問題,是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的一個關(guān)鍵問題。比如四川省瀘州市瀘縣創(chuàng)新建立農(nóng)村宅基地“總量管控、層級管理、縣域調(diào)劑、跨區(qū)有償”的管理制度和“法定無償、超占補償、節(jié)約有獎、退出補償”的獎懲制度。通過宅基地“跨區(qū)取得+有償使用+有償退出”實踐,推動了農(nóng)村傳統(tǒng)散居向新型聚居轉(zhuǎn)變,城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐明顯加快。
西部地區(qū)脫貧致富任務(wù)艱巨,需要運用各種政策工具,通過制度創(chuàng)新,植入造血功能。比如寧夏回族自治區(qū)固原市探索了“產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)+能人帶動+金融幫扶”的新型造血式金融扶貧模式。一是通過政府搭建平臺,通過“大戶帶小戶、富戶帶窮戶、能人帶窮人、產(chǎn)業(yè)帶能人、黨員帶貧困戶”的方式,向貧困村提供專業(yè)培訓和技術(shù)支持。二是開展小額貸款業(yè)務(wù),由金融機構(gòu)對建檔立卡貧困農(nóng)戶和生態(tài)移民中有貸款意愿、有增收項目、有創(chuàng)業(yè)就業(yè)潛質(zhì)和一定還款能力的農(nóng)戶提供5萬元以下扶貧信用小額貸款。三是建立致富帶頭人、合作社和農(nóng)戶等多方利益聯(lián)結(jié)機制,合作社參與監(jiān)督貸款資金使用,貸款管理和本息回收,在金融機構(gòu)和貸款農(nóng)戶之間建立風險緩釋。
再如,以“多規(guī)合一”為統(tǒng)領(lǐng)、以生態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展為準則、以行政協(xié)調(diào)制度為核心、以信息化平臺建設(shè)為基礎(chǔ)、以網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管為保障,全方位完善城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理體制機制,推進城鄉(xiāng)環(huán)保設(shè)施一體化等全方位多層次的環(huán)境治理措施,多措并舉推進城鄉(xiāng)綜合環(huán)境治理;依托“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新社區(qū)管理技術(shù),利用微信建設(shè)出租房屋二維碼管理服務(wù)平臺,實現(xiàn)流動人口精細化管理等。
綜合考慮地區(qū)特殊性
沿邊地區(qū)發(fā)展應(yīng)當統(tǒng)籌兼顧城鎮(zhèn)化發(fā)展與邊境地區(qū)守土安民職責
西部地區(qū)對國家安全具有重要的戰(zhàn)略意義。解決東西部地區(qū)生產(chǎn)力和社會發(fā)展不平衡問題,是實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的重要組成部分。從古時的御敵安邊,到全民抗戰(zhàn)的大后方,到三線建設(shè),到西部大開發(fā),到“一帶一路”建設(shè),均是從國家戰(zhàn)略層面,給西部地區(qū)發(fā)展注入強大活力。尤其是國家提出“一帶一路”倡議以來,在提升國家對外開放水平、加大我國參與全球合作縱深的同時,也極大地改善了西部地區(qū)融入全球市場、鏈接全球平臺、匯聚全球資源的外部條件。
同時,在國家發(fā)展大局中,尤其需要對西部邊境地區(qū)固邊穩(wěn)邊的作用予以特殊關(guān)注和支持。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn),由于沿邊境地區(qū)居民點區(qū)位邊遠、交通不便、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施落后、生活條件艱苦,再加上邊境嚴格管制等因素,導致沿邊地區(qū)人居吸引力下降,一線沿邊地區(qū)居民呈現(xiàn)向內(nèi)地回撤遷移,并向更高層次的縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚的態(tài)勢。沿邊地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)條件落后,人居吸引力下降,沿邊居民向內(nèi)地回撤遷移,不利于國家固邊穩(wěn)邊和領(lǐng)土安全。
沿邊地區(qū)發(fā)展不能簡單照搬東部發(fā)達地區(qū)的大規(guī)模集中式城鎮(zhèn)化模式,也不能簡單追求提高城鎮(zhèn)化水平,應(yīng)當因地制宜,統(tǒng)籌兼顧城鎮(zhèn)化發(fā)展與邊境地區(qū)守土安民職責。
針對西部地區(qū)特殊的地理資源環(huán)境和現(xiàn)實發(fā)展條件,優(yōu)化內(nèi)部人口格局和城鎮(zhèn)格局的重心,應(yīng)放在兩個方面:一是以城市群、省會城市等核心城市形成的大都市區(qū)為主要聚集區(qū)和核心引擎,二是以縣城建設(shè)和縣域城鎮(zhèn)化為重點的面上支撐。
克服動力不足和路徑依賴
依靠改革、科技、文化三輪驅(qū)動,增強城市尤其是中小城市持續(xù)發(fā)展能力
在調(diào)研中可以發(fā)現(xiàn),很多的西部地區(qū)城鎮(zhèn),由于本身發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱,生態(tài)保護要求較高,傳統(tǒng)行業(yè)發(fā)展乏力等諸多因素影響之下,普遍面臨融資渠道難、招商引資難、產(chǎn)業(yè)培育難、簡政放權(quán)難、地方財政收入有限等諸多困難,內(nèi)生發(fā)展動力明顯不足。同時,在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)之后,依賴土地財政、犧牲環(huán)境、數(shù)量擴張等傳統(tǒng)發(fā)展模式和發(fā)展路徑難以為繼,而創(chuàng)新驅(qū)動、綠色發(fā)展等新發(fā)展理念的落地,既需要有主觀意愿,也需要能力的提升。如何突破傳統(tǒng)發(fā)展路徑依賴,是西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的普遍難題。
針對西部地區(qū)城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展內(nèi)生動力不足和路徑依賴的核心問題,需要統(tǒng)籌科技驅(qū)動力、文化驅(qū)動力和改革驅(qū)動力這三大動力,依靠改革、科技、文化三輪驅(qū)動,增強城市尤其是中小城市持續(xù)發(fā)展能力。需要進一步加大對中小城市投融資機制改革的支持力度,在財政轉(zhuǎn)移支付、融資機制創(chuàng)新、投融資政策指導方面給予傾斜。優(yōu)先在西部地區(qū)探索城鄉(xiāng)土地市場化通道,釋放土地改革的政策紅利。充分利用西部地區(qū)豐富的文化資源,加大文化資源向文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化提升的政策扶持等。
同時,西部地區(qū)要從地理互聯(lián)到數(shù)字互聯(lián),彌補區(qū)位劣勢。過去對西部地區(qū)投入的重點是交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),但是信息時代,地理區(qū)位的約束性在減弱,融入全國、全球城市網(wǎng)絡(luò)的數(shù)字互聯(lián)的重要性在不斷提升,數(shù)字互聯(lián)與地理互聯(lián)同樣重要。加大對西部地區(qū)尤其是沿邊和貧困地區(qū)的智慧化基礎(chǔ)設(shè)施和管理平臺的扶持力度,使得西部地區(qū)在時代和科技發(fā)展浪潮中,能夠與先發(fā)地區(qū)有同樣的發(fā)展基礎(chǔ)。
我們還從調(diào)研中發(fā)現(xiàn),試點地區(qū)的亮點經(jīng)驗更多來自地方的常年實踐和創(chuàng)新探索。隨著試點工作的推進,試點地區(qū)對放寬相關(guān)法規(guī)和政策限制的訴求非常強烈。未來需要上下聯(lián)動,綜合施策。既需要適當抬升試點地區(qū)法規(guī)的“天花板”,讓其大膽探索;也要優(yōu)化完善考核評價和激勵機制,以城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的實際成效為根本遵循和評價基準,而不是機械地對指標。試點地區(qū)需要將試點任務(wù)與地方發(fā)展工作重心相結(jié)合,納入到全面深化改革的整體工作部署中,為全國新型城鎮(zhèn)化工作開路鋪石。(盧慶強)
